Άμεση δημοκρατία: αλήθεια ή ψέματα;

Πόρτο Αλέγκρε και Συμμετοχικός Προϋπολογισμός

Ένα παράδειγμα συνάρθρωσης άμεσης και αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας
Του Θανάση Τσακίρη
(από την εφημερίδα ΕΠΟΧΗ ΑΡ.Φ. 667, 23.3.2003)

Στο «Λιμάνι της Χαράς», όπως είναι η μετάφραση του ονόματος της Βραζιλιάνικης αυτής πόλης των 1,2 εκατομμυρίων κατοίκων, εφαρμόζεται τα τελευταία χρόνια ένα σύστημα άμεσης δημοκρατίας στη διοίκηση του δήμου.
Στο «Λιμάνι της Χαράς», όπως είναι η μετάφραση του ονόματος της Βραζιλιάνικης αυτής πόλης των 1,2 εκατομμυρίων κατοίκων, εφαρμόζεται τα τελευταία χρόνια ένα σύστημα άμεσης δημοκρατίας στη διοίκηση του δήμου. Να σημειώσουμε εδώ, προτού περιγράψουμε τις λειτουργίες του συστήματος, ότι αυτό εφαρμόζεται από το 1989 από την τοπική κυβέρνηση που ανήκει στο Κόμμα των Εργαζομένων το οποίο πριν λίγους μήνες εξέλεξε τον αρχηγό του στη θέση του Προέδρου της Βραζιλίας με το ανεπανάληπτο 64%.
Διεξήχθη μια μεγάλη δημοσκόπηση στην οποία το ερώτημα «Θα ήταν καλύτερη η χώρα αν ο λαός είχε την εξουσία να αποφασίζει;» έλαβε 86% θετικές απαντήσεις. Το πρώτο θέμα για το οποίο κλήθηκαν οι πολίτες να συζητήσουν και να πάρουν αποφάσεις ήταν αυτό των δημοσίων δαπανών. Έτσι το Κόμμα των Εργαζομένων καθιέρωσε την πρακτική της «αμεσοδημοκρατικής κατάρτισης του προϋπολογισμού» (“orçamento participativo”).
Το Κόμμα των Εργαζομένων εξάλλου αποτελείται από ομάδες και κινήματα που έχουν εγγεγραμμένη στα πολιτικά τους προγράμματα δύο βασικούς στόχους, την αλλαγή προτεραιοτήτων (δηλ. την ανατροπή του πελατειακού συστήματος που εξυπηρετούσε την αστική τάξη και τις εθνικές και περιφερειακές ελίτ υπέρ των εργατικών και αγροτικών τάξεων και των φτωχών ομάδων του πληθυσμού των παραγκουπόλεων “favelas”), και την συμμετοχική δημοκρατία). Το κόμμα αυτό συγκροτήθηκε στις αρχές της δεκαετίας του ʼ80 μετά την πολιτική αλλαγή από το στρατιωτικό δικτατορικό καθεστώς στην κοινοβουλευτική δημοκρατία. Οι συνιστώσες του ήταν εργατικά συνδικάτα και αυτόνομα εργατικά και αγροτικά κινήματα, χριστιανικές ριζοσπαστικές αυτοδιαχειριστικές κοινότητες που είναι ίδιον της Βραζιλιάνικης περίπτωσης, πρώην επαναστατικά Μαρξιστικά και Τροτσκιστικά κόμματα και ομάδες.
Κάθε Απρίλιο γίνεται ο «πρώτος γύρος» γενικών συνελεύσεων των 16 διαμερισμάτων του δήμου. Γίνονται επίσης συνελεύσεις 5 θεματικών φόρουμ που έχουν ως αντικείμενά τους: α) τις μεταφορές και το κυκλοφοριακό, β) την πολεοδομία και την οργάνωση της πόλης, γ) την εκπαίδευση και τον πολιτισμό, δ) την υγεία και την κοινωνική πρόνοια, και ε) την οικονομική ανάπτυξη και την φορολογική μεταρρύθμιση. Σχεδόν πάντα ο «πρώτος γύρος» έχει πανηγυρικό χαρακτήρα και θεατρικό στυλ αλλά χρησιμεύει ως εκπαιδευτικός μηχανισμός για την προσέλκυση και μύηση των νέων πολιτών στην συμμετοχική διαδικασία. Στο τέλος της συνέλευσης παίρνουν το λόγο οι πολίτες και ασκούν κριτική στα πεπραγμένα και στις γενικές προτάσεις επί του προϋπολογισμού της διοίκησης του δήμου.
Μετά τις γενικές συνελεύσεις του «πρώτου γύρου» διεξάγονται ενδιάμεσες συνελεύσεις κατά γειτονιές και κατά θεματικές ομάδες. Σʼ αυτές τις συνελεύσεις οι πολίτες προτείνουν τα θέματα που επιθυμούν να συζητηθούν και καταρτίζονται οι «κατάλογοι επενδυτικών προτεραιοτήτων». Κατά τον Ιούνιο, γίνεται ο «δεύτερος γύρος» περιφερειακών και θεματικών συνελεύσεων όπου τόσο οι προτεινόμενες επενδυτικές προτεραιότητες (π.χ. ιατροφαρμακευτική περίθαλψη, ασφαλτόστρωση δρόμων, δημιουργία πάρκων κλπ.) όσο και τα προτεινόμενα επενδυτικά σχέδια παρουσιάζονται στους αξιωματούχους και στα στελέχη της διοίκησης του δήμου.
Επίσης, στη φάση αυτή κάθε συνέλευση εκλέγει δύο εκπροσώπους της (και δύο αναπληρωματικούς) που θα λάβουν μέρος στο Δημοτικό Συμβούλιο επί του Προϋπολογισμού. Στις δύο αυτές πρώτες φάσεις εκλέγονται οι αντιπρόσωποι για το Περιφερειακό Φόρουμ επί του Προϋπολογισμού. Αυτό το Φόρουμ συναρθρώνει τους καταλόγους προτεραιοτήτων που καταρτίζονται από τις συνελεύσεις γειτονιάς σε έναν ενιαίο κατάλογο για ολόκληρη την περιφέρεια και διαπραγματεύεται την εφαρμογή του με τις υπηρεσίες του δήμου. Το Φόρουμ των Αντιπροσώπων συνεχίζει τις εργασίες του ολόκληρο το χρόνο. Αντιμετωπίζουν και επιλύουν το δίλημμα που θέτουν οι υπηρεσίες του δήμου περί «τεχνικών περιορισμών» ή «οικονομικής βιωσιμότητας» και, σε τελευταία ανάλυση, είναι αυτά που έχουν την εξουσία να λαμβάνουν τις οριστικές αποφάσεις. Τα φόρουμ παρακολουθούν και καταγράφουν τις κινήσεις της διοίκησης ώστε να διασφαλίζεται η υλοποίηση των υποσχέσεων και διαχειρίζονται στο μικρο-επίπεδο την εφαρμογή στην πράξη των κεφαλαιακών σχεδίων.
Το Δημοτικό Συμβούλιο επί του Προϋπολογισμού συναρθρώνει τα αιτήματα που στέλνει κάθε περιφερειακό και θεματικό Φόρουμ για την κατάρτιση του ετήσιου προγράμματος επενδύσεων της πόλης.
Έτσι μέσα από αυτή τη διαδικασία διασφαλίζεται ο διαχωρισμός του αποφασίζω και του κυβερνώ, με την έννοια του συντονίζω.
Η μέχρι σήμερα εμπειρία από το πείραμα του Πόρτο Αλέγκρε δείχνει στον πιο δύσπιστο παρατηρητή την αποτελεσματικότητα της παρέμβασης των πολιτών στη διοίκηση του δήμου μέσα από την εφαρμογή της άμεσης δημοκρατίας. Για παράδειγμα, πριν από την εφαρμογή της άμεσης δημοκρατίας, οι γραμμές αποχέτευσης έφταναν μόλις τα 17 χιλιόμετρα ενώ κατά την περίοδο 1990-1994 τα χιλιόμετρα αυξήθηκαν σε 46, πράγμα που σημαίνει ότι στην περίοδο 1989-1996 το ποσοστό πληθυσμού που είχε πρόσβαση σε γραμμές αποχέτευσης αυξήθηκε από 46% σε 95%. Σε πολλές φτωχογειτονιές (favelas) που μέχρι πρότινος κυριαρχούνταν από λασπόδρομους και μονοπάτια φτιάχτηκε οδικό δίκτυο ώστε να διευκολύνεται η πρόσβαση σε λεωφορεία, οχήματα καθαριότητας, νοσοκομειακά αυτοκίνητα και φορτηγά.
Ένα ερώτημα που τίθεται είναι κατά πόσο η συμμετοχή είναι τέτοια που να δικαιολογεί την όποια δικαίωση του θεσμού, καθόσον ότι τα έργα της αποχέτευσης και της διάνοιξης βασικών οδών στις φτωχογειτονιές θα μπορούσαν κάλλιστα να είχαν γίνει από κλασικές σοσιαλδημοκρατικές ή / και σοσιαλφιλελεύθερες κυβερνήσεις. Τα στοιχεία δείχνουν ότι το 1994 η συμμετοχή στο σύνολο των συνελεύσεων όλου του χρόνου έφτασε περίπου το 8% του ενήλικου πληθυσμού. Το ποσοστό αυτό μοιάζει μικρό συγκρινόμενο με το ποσοστό των συμμετεχόντων στις κοινοβουλευτικού χαρακτήρα εκλογές. Όμως, αυτή η απόλυτη σύγκριση αδικεί την προσπάθεια γιατί αφαιρεί από την οπτική της το γεγονός ότι ο πληθυσμός πρέπει να εκπαιδεύεται διαρκώς σε μεγάλης διάρκειας διαδικασίες άμεσης συμμετοχής, συζήτησης και λήψης αποφάσεων. Είναι χαρακτηριστικό ότι πολύ μεγαλύτερο ποσοστό συμμετέχει στον «πρώτο γύρο» της διαδικασίας συνελεύσεων όπου, όπως τονίσαμε, εκπαιδεύονται οι πολίτες στην πράξη της άμεσης συμμετοχής. Δεν έχουν όμως ακόμη δημοσιευτεί στοιχεία για τη συμμετοχή μετά το 1994.
Στις διαδικασίες αυτές συμμετέχουν πολύ περισσότερο τα φτωχότερα στρώματα της κοινωνίας και μέλη της κλασικής εργατικής τάξης. Για παράδειγμα, στις περιφερειακές συνελεύσεις, ενώ πάνω από το 50% των νοικοκυριών της πόλης αμείβονται με μισθούς πενταπλάσιους του κατώτερου, μόνο το 34% των συμμετεχόντων προέρχεται από αυτά τα νοικοκυριά, και ενώ λιγότερο από το 30% των νοικοκυριών αμείβεται με μισθούς τριπλάσιους (ή και λιγότερο) από τον κατώτερο το ποσοστό των συμμετεχόντων που προέρχονται απʼ αυτά είναι μεγαλύτερο από 45%, και το υπόλοιπο 12% αντιπροσωπεύει το 1/3 των συμμετεχόντων. Αντίθετα, η εμπειρία δείχνει ότι στα δημοψηφίσματα συμμετέχουν, ως επί το πλείστον, οι πιο πλούσιοι και οι πιο εκπαιδευμένοι. Μια πρώτη εξήγηση είναι ότι το κόστος της πληροφόρησης για τα θέματα των δημοψηφισμάτων είναι μεγάλο ενώ αντίθετα στις συνελεύσεις γειτονιάς για το δημόσιο προϋπολογισμό είναι πιο σίγουρα τα φτωχότερα στρώματα ότι θα πετύχουν να βελτιώσουν τις συνθήκες διαβίωσής τους και το επίπεδό τους. Η τοπική κυβέρνηση του Πόρτο Αλέγκρε προσπαθεί να μειώσει το πληροφοριακό κόστος για τα θέματα των δημοψηφισμάτων ώστε να αλλάξει στα μάτια των φτωχότερων κοινωνικών στρωμάτων η εικόνα των «πολυτελών δημοψηφισμάτων».
Άλλα προβλήματα που προκύπτουν σχετίζονται με το ρόλο της γραφειοκρατίας που διαπερνά όλους τους τομείς της δημοτικής διοίκησης και απειλεί να ακυρώσει κάθε νεωτερισμό που κινείται προς την κατεύθυνση της άμεσης δημοκρατίας και της αυτοδιαχείρισης κατατρώγοντας τους δημόσιους και δημοτικούς πόρους και δημιουργώντας λειτουργικά προβλήματα στις σχέσεις του δήμου με τρίτους δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς που είναι εντεταλμένοι να εκτελούν δημόσιο κοινωνικό έργο (π.χ. συγκοινωνίες, προμηθευτές σχολικών ειδών κλπ.). Για την επίλυση των προβλημάτων της είσπραξης φόρων ετέθη σε λειτουργία το 1989 το πιο προοδευτικό φορολογικό σύστημα στην ιστορία της χώρας καθώς από τη μια συνδέθηκε με τους δείκτες πληθωρισμού και από την άλλη ωφελήθηκαν οι κάτοχοι οικημάτων κατοικίας έναντι των κατόχων εμπορικών ιδιοκτησιών.
Θα μπορούσαμε να αναφέρουμε πολλά ακόμη στοιχεία για το πείραμα του Πόρτο Αλέγκρε. Όμως, εκείνο που έχει σημασία να τονίσουμε είναι ότι τελικά το πείραμα αυτό ενδυναμώνει το ενδιαφέρον των πολιτών για τη δημοκρατία και με τη σειρά του το ενισχυμένο ενδιαφέρον ενισχύει τη δημοκρατία. Τέλος, ας σημειώσουμε ότι το πείραμα αυτό είναι κατά κάποιο τρόπο ένα πείραμα «κινητοποίησης και συμμετοχής από τα πάνω», που, ίσως, υπό άλλες συνθήκες να μην λειτουργούσε και να κατέληγε σε παρωδία, ακόμη και σε τραγωδία. Εδώ, αντίθετα, μέχρι τώρα λειτούργησε αντίστροφα, και μένει να αποδειχθεί εάν θα γίνει πράγματι κτήμα «των από κάτω».
*Βλ. Abers Rev., (1996), «From ideas to practice: The Partido dos Trabalhadores and participatory democracy» Latin American Perspectives Νο. 91(23), σ.σ. 35-53.